Отличие предмета антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов от предмета иных видов экспертиз

загрузка...

Будатаров С.М. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов: научно-практическое пособие. – Изд-во: ЦНТИ, Томск, 2010. – 68 с.

 

Введение в Антикоррупционную экспертизу
Понятие экспертизы правовых актов и их проектов.
Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов как разновидность экспертиз
Отличие предмета антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов от предмета иных видов экспертиз
Объект и предмет антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов
Субъекты антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.

 

 

Тема 3. Отличие предмета антикоррупционной экспертизы правовых актов и

их проектов от предмета иных видов экспертиз правовых актов и их проектов

Норма права и другие правовые категории как предмет правовой экспертизы.

Нормы русского языка и (или) государственного языка субъекта Российской Федерации как предмет лингвистической экспертизы.

Нормы «бюрократического» поведения как предмет антикоррупционной экспертизы.

«Объективность» правовой или лингвистической экспертизы и «субъективность» антикоррупционной экспертизы.

 

Официальные источники

Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 23. – Ст. 2199.

Закон РФ от 25.10.1991 N 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1991. – № 50. – Ст. 1740.

Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вместе с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов") // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 10. - Ст. 1084.

Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2006 г. № 714
«О порядке утверждения норм современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации, правил русской орфографии и пунктуации» // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 48. – Ст. 5042.

Приказ Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Российская газета. – 2007, 24 мая. – № 108.

 

Литература

Абрамова А.И., Сырых В.М., Тихомиров Ю.А. Как проводить юридическую экспертизу // Журнал российского права. 1998. – № 7. –
С. 106 – 108.

Аверьянова Н.Н. Методика проведения экспертизы региональных правовых актов // Юридическое образование и наука. – 2008. – № 2.

Апт Л.Ф. Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов // Журнал российского права. – 2008. – № 2.

Астанин В.В. Проблемы определения коррупционных проявлений в современном российском законодательстве // Российский юридический журнал. – 2008. – № 4

Воронецкий П.М. К вопросу о конституционно-правовом статусе субъектов языковых правоотношений // Журнал российского права. – 2007. –
№ 11.

Гордиенко В.В. Развитие института криминологической и социально-правовой экспертизы: теория и практика // Российский следователь. – 2005. –
№ 7.

Доровских Е.М. Русский язык: совершенствование правового регулирования // Журнал российского права. – 2007. – № 4.

Кожевников О.А. Дефектное правотворчество // Российский юридический журнал. – 2008. – № 1.

 

Методические рекомендации

Нельзя признать правильным проведение антикоррупционной экспертизы в отношении норм права или норм русского языка и (или) государственного языка субъекта Российской Федерации. К сожалению, этой позиции придерживается большинство специалистов.

В юридической литературе, в Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196, в Методиках проведения экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность, утвержденных в субъектах РФ, доминирует подход, связанный с тем, что антикоррупционная экспертиза является разновидностью «юрлингвистической» экспертизы официальных актов или их проектов и, следовательно, предметом экспертизы являются нормы права, нормы русского языка и (или) государственного языка субъекта Российской Федерации. Так, Э.В. Талапина рассматривает антикоррупционную экспертизу как «вид правовой экспертизы, которая проводится с узкой специальной задачей»[1]. Выступая в Комитете Государственной Думы ФС РФ по безопасности Э.В. Талапина отмечает, что «смысл проведения антикоррупционной экспертизы, собственно говоря, это та же самая правовая экспертиза, проводимая под определённым углом зрения. …Соответственно, поскольку анализ коррупциогенности, антикоррупционной экспертизы основан на детальном рассмотрении каждой нормы правовой, то, собственно, в основе её лежит правильное надлежащее соблюдение юридической техники, но с антикоррупционным уклоном. То есть, вот все коррупционные факторы, по сути дела, многие из них, которые будут вам представлены, являют собой воплощение, собственно, нормальной полноценной юридической техники применительно к такому антикоррупционному аспекту. То есть, это некий такой юридический перфекционизм, слежение за тем, чтобы норма закона была прописана максимально верно, точно и давала абсолютно максимально однозначные инструкции правоприменителю»[2].

Разработанная Минэкономразвития России и Центром стратегических разработок (В.Н. Южаков, Э.В. Талапина) при поддержке Комиссии Госдумы ФС РФ по противодействию коррупции и Минюста России в рамках реализации концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 годах «Методика проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления положений, создающих предпосылки для коррупционных проявлений», по существу, также основывается на предположении о том, что экспертизе на коррупциогенность должны подлежать нормы права[3].

Южаков В.Н., Талапина Э.В., разработавшие «Примерный порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов» прямо указывают, что «анализ на коррупциогенность разрабатываемых норм проектов нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с Методикой в обязательном порядке разрабатывающими их специалистами» (п. 2.2); «результатом анализа на коррупциогенность разрабатываемых норм проекта нормативного правового акта является отсутствие в проекте нормативного правового акта норм, содержащих типичные и иные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности» (п. 2.3)[4].

Тихомиров Ю.А. отмечает, что «коррупциогенность нормативных правовых актов обусловлена деформациями правовых норм». Поэтому «особое внимание следует уделять анализу и правильному применению законов, регулирующих «коррупциогенные сферы повышенной опасности», например, нормы законов о порядке проведения конкурсов на выполнение государственных или муниципальных заказов на оказание публичных услуг»[5]. В другой статье он к коррупциогенности законодательства относит «необоснованное увлечение отсылочными нормами и принятие множества незаконных и противоречивых правовых актов», «нарушение правил юридической техники (путаные нормативные понятия и термин, ошибочное определение видов органов, правовых актов и др.), порождающее возможность злоупотреблений»[6].

Корякин В.М. пишет, что «одним из серьезных коррупциогенных факторов законодательства является множественность вариантов диспозиций правовых норм, т.е. их отсылочный (отсылка к норме другой статьи или другого нормативного акта) или бланкетный (предоставление органам военного управления самостоятельно устанавливать правила поведения) характер». Взяв за основу этот и еще ряд других критериев, он провел экспертизу на коррупциогенность Федерального закона «О статусе военнослужащих».
В результате анализа В.М.  Корякин пришел к выводу о том, что «приведенный в настоящей статье далеко не полный анализ некоторых положений Федерального закона «О статусе военнослужащих» и изданных во исполнение его подзаконных актов свидетельствует о достаточно высокой коррупционности его норм (выделено мной – С.Б.)»[7].

В Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 к коррупционным факторам относят: юридико-лингвистической неопределенности; факторы, связанные с наличием правовых пробелов, нормативные коллизии и т.д.

В Методике экспертизы нормативных правовых актов Томской области и их проектов на коррупциогенность, утвержденную Распоряжением Губернатора Томской области от 15 марта 2007 г. № 133-р указывается, что «коррупциогенным фактором», который должен быть выявлен экспертом, является «нормативно-правовая конструкция (отдельное нормативное предписание или совокупность нормативных предписаний), которая сама по себе или во взаимосвязи с иными нормативными положениями либо управленческими обыкновениями создает риск совершения субъектами, реализующими нормативные предписания, коррупционных действий (коррупционные риски)» (п. 1.4). 

«Юрлингвистический» подход ставит под угрозу достижения юридической техники и как бы  настраивает экспертов на «ложный след», отдаляя их от выяснения истинных условий, способствующих взяточничеству. В результате этого неизбежен формальный подход в устранении условий, способствующих взяточничеству. «Юрлингвистический» подход при проведении антикоррупционной экспертизы требует от экспертов искать «дефекты норм права»[8], а затем уточнять «нормативные предписания», детализировать «нормы права», исключать «бланкетный характер норм права» или «чрезмерное количество отсылочных норм»[9], ограничивать «множественность вариантов диспозиций правовых норм», исключать «правовые пробелы» и «диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций»[10] и т.п.

Очевидно, что абстрактность нормы права, возможность ее применения к неопределенному кругу лиц является значительным и серьезным достижением юридической науки и законодательной техники. Нужно согласиться с
С.И. Носовым, который в ответ на необходимость антикоррупционной экспертизы норм законов и подзаконных актов осторожно заметил, что «при создании норм законов зачастую невозможно требовать от нормы высокой степени конкретизации, указания исполнителей, сроков исполнения и др.»[11].

Конституция РФ, м законов зачастую невозможно требовать от нормы высокой степени конкретизации, указания исполнителей, сроков исфедеральные законы, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ, законы и другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации содержат абстрактные положения, причем степень абстрактности возрастает по мере роста юридической силы правового акта. Соглашаясь со сторонниками антикоррупционной экспертизы норм законов и иных правовых актов можно придти к крайне нежелательному выводу – признать самым коррупционным нормативным правовым актом Конституцию РФ, а вслед за ней и Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ибо в них в самых общих чертах обозначена компетенция органов власти, сроки принятия решений, порядок совершения действия и т.п. Само собой разумеется, что такой вывод может вызвать только сожаление и сильное недоумение.

Итак, антикоррупционная экспертиза является не правовым исследованием правовых актов и их проектов. Правовая (юридическая) экспертиза является правовым исследованием правовых актов и их проектов. Следовательно, предмет антикоррупционной экспертизы шире по содержанию, чем предмет правовой экспертизы. Эксперт, осуществляющий правовую экспертизу должен выявлять соответствие норм проекта правового акта нормам действующего законодательства. Правовой эксперт жестко связан с принципом законности и буквой закона; он не может выйти за пределы действующего законодательства. Антикоррупционная экспертиза не связана с принципом законности, буквой закона. Наоборот, она требует от эксперта выходить за рамки закона – уточнять и детализировать его положения. Из этого следует, что эксперт, осуществляющий правовую или лингвистическую экспертизу, не может высказывать свое личное мнение по тому или иному положению правового акта или его проекта, поскольку он связан нормами права. Эксперт, проводящий антикоррупционную экспертизу, наоборот, обязан высказывать собственные суждения о том или ином положении правового акта (указать, например, что разумный срок регистрации заявления граждан для получения конкретной государственной услуги составляет «3 минуты»).

Во-вторых, антикоррупционная экспертиза «реалистична» и носит «полевой» характер. Она должна исследовать реальные жизненные ситуации, т.е. все те ситуации, где граждане сталкиваются с чиновниками по поводу предоставления государственных услуг (получении субсидии, паспорта, водительского удостоверения и т.д.) или выполнения государственных функций (арест имущества и т.д.). Правовая и лингвистические экспертизы очень далеки от того, что происходит в режиме реального времени и потому является «кабинетной» работой, ибо исследование абстрактных конструкций (норм права) не требует «похода» в местное ГИБДД с целью понять причины образования очередей как идеального условия для взяточничества. Данное обстоятельство обусловливает необходимость творческого подхода при проведении антикоррупционной экспертизы и «технического» подхода при проведении правовой экспертизы.

Смешение предмета антикоррупционной экспертизы с предметом правовой экспертизы крайне нежелательно, поскольку это смешение будет порождать путаницу в умах юристов, вредить правотворческому процессу.

Справедливости ради нужно сказать, что большинство специалистов обращают внимание на необходимость оценки тех или иных аспектов административных процедур, предусмотренных в правовых актах. Так, М.А. Краснов, Э.В. Талапина, В.Н. Южаков отмечают необходимость упорядочить осуществление полномочий органов государственной власти путем установления сроков и порядка совершения действия. По их мнению, коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа в совершении действия (регистрации), приема документов не является исчерпывающим, «содержит «размытые», субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме)»[12].

Корякин В.М. пишет, что необходимо сузить до минимума возможность субъективизма и усмотрения воинского должностного лица в установлении сроков принятия решения, в условиях (вариантах) принятия решения[13].

Тихомиров Ю.А. относит к коррупциогенным деформациям: широту дискреционных полномочий, отсутствие административных процедур, завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, отсутствие конкурсных (аукционных) процедур[14].

В примерной методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, разработанной Э.В. Талапиной и В.Н. Южаковым, к коррупциогенным факторам отнесены: определение компетенции по формуле «вправе», завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, выборочное изменение объема прав, отсутствие административных процедур, нарушение режима прозрачности информации[15].

В Методике экспертизы нормативных правовых актов Томской области и их проектов на коррупциогенность, утвержденной Распоряжением Губернатора Томской области от 15 марта 2007 г. № 133-р, к коррупциогенным факторам относят: 1) ненадлежащее установление дискреционных полномочий органов публичной администрации и их должностных лиц; 2) завышенные требования к гражданам и организациям, реализующим субъективные права и юридические обязанности во взаимодействии с органами публичной администрации; 3) отсутствие или дефекты административных процедур; 4) отсутствие или дефекты конкурсных (аукционных) процедур; 5) ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих.



[1] Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. – 2007. – № 5.

[2] Стенограмма «круглого стола» Комитета Государственной Думы по безопасности на тему: "Методики проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов". Здание Государственной Думы. Зал 706. 8 февраля 2007 года. 11 часов // 
С. 23, 24-25.

[3] Васильева Ю. Лакмусовый документ для взяток // Российская Бизнес-газета. 22.04.2008.
№ 15. С. 7; см. также: Медведева Е. Антикоррупционный спецназ // Газета. 27.04.2006. –
С. 13-14 либо www.csr.ru

[4] Южаков В.Н., Талапина Э.В. Примерный порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // www.csr.ru

[5] Стенограмма выступления Ю Тихомирова на научной конференции «Актуальные вопросы разработки научно-методической базы проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность», организованной 5 ноября 2008 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ // Журнал российского права. – 2008. – № 12. – С. 130.

[6] Тихомиров Ю. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. – 2004. – № 5.

[7] Корякин В.М. Федеральный закон «О статусе военнослужащих»: тест на коррупционность  // Право в Вооруженных Силах. – 2006.– № 9.

[8] Методика экспертизы нормативных правовых актов Республики Бурятия, проектов нормативных правовых актов Республики Бурятия на коррупциогенность, одобренная Распоряжением Президента Республики Бурятия от 16.06.2008 № 46-РП // Бурятия. – 2008. – № 108.

[9] Порядок осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Иркутской области и их проектов, утв. Постановлением Администрации Иркутской области от 24 сентября 2008 года № 270-па // Областная. 2008. № 114.

[10] Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утв. постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196.

[11] Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность (стенограмма научной конференции «Актуальные вопросы разработки научно-методической базы проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность», организованной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,
5 ноября 2008 г.) //  Журнал российского права. – 2008. – № 12. – С. 134.

[12] Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. – 2005. – № 2. – С. 77-88.

[13] Корякин В.М. Федеральный закон «О статусе военнослужащих»: тест на коррупционность  // Право в Вооруженных Силах. 2006. № 9.

[14] Стенограмма выступления Ю Тихомирова на научной конференции «Актуальные вопросы разработки научно-методической базы проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность», организованной 5 ноября 2008 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ // Журнал российского права. – 2008. – № 12. – С. 131.

[15] Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов / Сост. Э.В. Талапина, В.Н.Южаков. М.: Центр стратегических разработок, 2008 // www.csr.ru; См. также: Методика первичного анализа (экспертизы) нормативных правовых актов на коррупциогенность / Сост. Э.В.Талапина, В.Н.Южаков. – М.: Центр стратегических разработок, 2007. // 

Написал - dilar

{SL}