Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов как разновидность экспертиз

загрузка...

Будатаров С.М. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов: научно-практическое пособие. – Изд-во: ЦНТИ, Томск, 2010. – 68 с.

 

Введение в Антикоррупционную экспертизу
Понятие экспертизы правовых актов и их проектов.
Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов как разновидность экспертиз
Отличие предмета антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов от предмета иных видов экспертиз
Объект и предмет антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов
Субъекты антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.

 

 

Тема 2. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их

   проектов как разновидность экспертиз правовых актов и их проектов

Виды экспертиз правовых актов и их проектов. Правовая и лингвистическая экспертизы правовых актов и их проектов. Другие виды экспертиз правовых актов и их проектов.Классификация антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Основные и дополнительные виды экспертизы. Обязательные и рекомендательные экспертизы. Комплексные экспертизы.

 

Официальные источники

Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вместе с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов") // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 10. - Ст. 1084.

 

Литература

Власов И.С., Кашаева Т.О, В.Н. Найденко, А.А. Колесник, Ю.А. Тихомиров, А.М. Цирин. Правовые акты: антикоррупционный анализ / Отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; научно-исследовательский центр ФСБ России. – М., 2010. – 176 с.

Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законода-
тельства / Под ред. Г.А. Сатарова, М.А. Краснова. – М., 2002.

Гончаров Д.Ю. Взаимосвязь нормативных правовых актов как принцип антикоррупционной экспертизы // Российская юстиция. - 2010. - N 1. С. 4 - 8.

Евсеева М.В. Проблемы правового регулирования экспертизы законопроектов и пути его совершенствования // История государства и права. – 2009. – № 1. – С. 5-8.

Законодательная техника: научно-практическое пособие. – М., Изд-во «Городец», 2000.

Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. – 2005. – № 2. – С. 77-88.

Матковский С.В.  Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. – 2008. – № 24.

Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. – 2007. – № 5.

Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. – 2009. N 10. - С. 5 - 13.

 Шевердяев С.Н. Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики ее проведения // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 20. С. 5 - 11.

 

Методические рекомендации

Как известно, действующее законодательство предусматривает несколько видов экспертиз проектов правовых актов. Основными видами экспертиз проектов правовых актов являются правовая экспертиза и лингвистическая экспертиза. Эти виды экспертиз осуществляет Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ[1]. Они находят свое применение во всех правовых управлениях аппаратов законодательных органов субъектов РФ. Свое правовое заключение на законопроекты дает Министерство юстиции РФ[2]. Правовая экспертиза предшествует принятию правового акта в других органах власти[3].

Целью правовой экспертизы является соответствие вновь принимаемого правового акта Конституции РФ и действующим нормативным правовым актам. В литературе обоснованно отмечается, что «правовая экспертиза включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечение системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики»[4]. Как видим, главная функция эксперта, осуществляющего правовую экспертизу проекта правового акта, заключается в сопоставлении вверенного ему проекта правового акта действующему законодательству по юридической форме и юридическому содержанию.  Предметом исследования является норма права, правовые категории. Следовательно, эксперт выносит решение о соответствии или не соответствии проекта правового акта другим правовым актам. Например, соответствие положений проекта федерального закона нормам Конституции РФ, норм проекта ведомственного приказа нормам федерального закона, положений проекта закона субъекта РФ положениям федерального законодательства и т.п. Если будет установлено несоответствие акта законодательству Российской Федерации, то в регистрации нормативного правового акта может быть отказано[5].

Лингвистическая экспертиза заключается в проверке соответствия слов (словосочетаний) проекта правового акта нормам современного русского языка и (или) государственного языка субъекта Российской Федерации с учетом функциональных стилистических особенностей правового акта[6]. Нельзя не заметить, что основная функция данного специалиста – сопоставление речевых оборотов проекта правового акта правилам орфографии, пунктуации и т.п. языковым предписаниям. Предметом исследования являются нормы русского языка и (или) государственного языка субъекта Российской Федерации, языковые категории. В своем заключении он указывает о соответствии или не соответствии слов (словосочетаний) проекта правового акта правилам русского языка и (или) государственного языка субъекта Российской Федерации.

Казалось бы, качественная правовая и лингвистическая экспертизы проектов правовых актов достаточны для оценки жизнеспособности правового акта. Однако судебная статистика, многочисленные опросы общественного мнения[7], официальная информация[8] показывают, что вновь принимаемый правовой акт, оставаясь безупречным с юридической и лингвистической точки зрения, тем не менее, может создавать условия для взяточничества и других корыстных злоупотреблений властью.

Дело в том, что за рамками предмета правовой и лингвистической экспертизы правовых актов и их проектов находятся «житейские проблемы». Мало таких граждан, которые не сталкивались бы с тем, что им приходилось часами стоять в очереди для получения государственных номеров на автомобиль, оформления субсидии, получения паспорта и т.п. Каждый, кто пытался попасть на прием к должностному лицу, задавал себе примерно такие вопросы: какие конкретно документы, в какой конкретно форме, в каком количестве и в какие сроки я должен представить для получения государственной услуги? К какому конкретно должностному лицу я могу обратиться за государственной услугой? В течение какого времени я должен стоять «под дверью» и как долго это может продолжаться? В течение какого конкретно времени чиновник обязан принять заявление и его зарегистрировать? В какие конкретно сроки должностное лицо обязано рассмотреть заявление и совершить другие действия по службе? Можно было бы привести и другие вопросы, но, как нам кажется, сказанного достаточно для того, чтобы понять о необходимости детальной регламентации действий чиновников в отношении частных лиц.

Отсутствие ясных, недвусмысленных, четких и однозначных официальных правил поведения должностных лиц по отношению к частным лицам создают многочисленные «административные барьеры», коррупционные «лазейки», которые с «успехом» используют недобросовестные чиновники для личного обогащения. Об этом свидетельствует и правоприменительная практика, которая показывает, что большинство жалоб о взяточничестве и других проявлениях коррупции связаны не с самими нормами федерального закона или иного нормативно-правового акта, а с крайне низким их исполнением. «98% жалоб, которые мы получаем, – отмечает Президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» С.Р. Борисов, – это жалобы на чиновников низшего звена. Это не высокие чиновники в кабинетах министерств, мэриях, администрациях губернаторов, нет, это самое низшее звено»[9]. Очевидно, произвол чиновников, о чем пишут со времен Петра I, вызван отсутствием или крайне низкой степенью бюрократизации (по М. Веберу) действий государственных и муниципальных служащих.

Устранить «административные барьеры» и коррупционные «лазейки» может антикоррупционная экспертиза, предметом которой являются административные процедуры. Под административной процедурой следует понимать официальный порядок действий чиновника по отношению к  частному лицу.

Российское законодательство предусматривает проведение в отношении правовых актов и их проектов, кроме правовой и лингвистической экспертизы, и иные виды экспертиз.

Ст. 2, подп. 3 п. 3 ст. 16, ст. 18, ст. 19 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» предусматривают «проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления».

В соответствии с п. 19 и п. 21 постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» в отношении проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг должна проводиться «независимая экспертиза».

Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания РФ в отношении законопроектов, наряду с правовой и лингвистической экспертизой (п.п. 94, 112, 119, 121, 123, 130, 135.1), могут проводиться «независимая» (п.п. 27, 121), общественная (п.п. 38, 118, 122), научная
(п. 112), юридико-техническая (п. 119) экспертизы[10].

            Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ предусматривает проведение в отношении законопроектов, кроме лингвистической и правовой экспертизы (ст. 70, 141), также общественную экспертизу (ст.ст. 18, 27), экспертизу, проводимую на общественных началах (ст. 93), независимую (ст. 93) и социально-экономическую экспертизы (ст. 141.1)[11].

             Представляется, что антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов вполне может быть проведена в рамках «независимой», «общественной», «научной», а также в рамках «экспертизы, проводимой на общественных началах». Этот вывод вытекает из названия этих видов экспертиз, поскольку они акцентируют внимание не на том, что является предметом экспертизы, а на то, кто может ее проводить. «Общественная экспертиза» может проводиться Общественной палатой РФ или общественными организациями, гражданами. «Научная экспертиза» – учеными или научными учреждениями. «Независимая экспертиза» – гражданами или организациями, не являющимися разработчиками правового акта.

            Антикоррупционная экспертиза правового акта также может быть проведена в рамках «социально-экономической» экспертизы проекта правового акта. Очевидно, что коррупция является социальным явлением. Последствия расплывчатой, поверхностной регламентации действий чиновников в административных регламентах повлекут за собой плохую исполнительскую дисциплину, слабую реализацию прав и законных интересов частных лиц и рост недовольства со стороны граждан, т.е. серьезные социальные последствия. Взяточничество и другие корыстные злоупотребления властью ввергают в «теневой» экономический оборот десятки миллионов рублей, что, безусловно, негативно сказывается на экономической безопасности государства.

            Антикоррупционная экспертиза не может быть проведена в рамках «юридико-технической» экспертизы законопроекта. Юридико-техническая экспертиза является составной частью правовой экспертизы правового акта, предметом которой являются нормы права и другие правовые категории.

            Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов может выступать в качестве основной и дополнительной экспертизы. Она может носить обязательный и рекомендательный характер. Входить в состав комплексной экспертизы правового акта или его проекта.

Вывод: антикоррупционная экспертиза является разновидностью специальных видов экспертиз правовых актов и их проектов. Особенность антикоррупционной экспертизы в том, что она является не правовым (не юридическим) исследованием правовых актов и их проектов.



Распоряжение Председателя Государственной Думы ФС РФ от 20.01.1995 г. «О совер-
шенствовании правового обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы».

[2] Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 347.

Пункты 4, 11, 14 Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»

[3] Пункты 167-199 приказа МВД РФ от 27 июня 2003 г. N 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России».

[4] Нормография: теория и методология нормотворчества: учеб.-метод. пособие / под ред. д-ра юрид. наук Ю.Г. Арзамасова. – М., 2007. – С. 208.

[5] Пункт 14 постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

[6] Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. – М., 2007. – С. 154.

[7] ВЦИОМ: Главные причины коррупции – жадность, аморальность чиновников и несовершенство закона. Такие данные публикует Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) на основании результатов опроса, проведенного в 42 регионах России в начале сентября 2008 года. // Никитина С. Поддержи своих // Томский Бизнес-журнал. – 2009. – № 2 (97). – С. XXXVIII-XXX.

[8] Мытарев В. Долгий путь со дна колодца. Алексей Кудрин успокоил инвесторов // Российская газета. – 2009. 3 марта. – С. 5.

[9] Налоговый учет для бухгалтера. – 2005. – №  6.

[10] Постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II «О регламенте Государственной Думы Федеарльного Собрания Российской Федерации».

[11] Постановление СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Написал - dilar

{SL}